協(xié)調(diào)兩個規(guī)劃

　　與國外不同，中國事關(guān)城市發(fā)展關(guān)鍵內(nèi)容的，有兩個規(guī)劃。一是與國際基本接軌的城市發(fā)展總體規(guī)劃；二是具有中國國情特色的土地利用規(guī)劃。這兩個規(guī)劃綜合作用，決定一個城市的發(fā)展和建設(shè)空間。但是，在實際執(zhí)行過程中，經(jīng)常出現(xiàn)兩個規(guī)劃不協(xié)調(diào)統(tǒng)一甚至矛盾的問題。而這恰是中央動議兩個部門合一的緣由。

　　“我們國家執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，所以土地利用規(guī)劃的剛性，是排在城市發(fā)展總體規(guī)劃之前的，也就是說，原則上說，城市發(fā)展總體規(guī)劃應(yīng)該是在符合土地利用規(guī)劃的前提下制定和執(zhí)行的。”2月24日清晨，一位國土資源系統(tǒng)的官員告訴記者。

　　所謂土地利用規(guī)劃，是指在土地利用的過程中，為達(dá)到一定的目標(biāo)，對各類用地的結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整或配置的長期計劃。是對一定地區(qū)范圍內(nèi)的土地資源進(jìn)行合理的組織利用和經(jīng)營管理的一項綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施。

　　“在實際工作中，土地利用規(guī)劃是逐級分解制定的，從全國到省，再到地市一級，它規(guī)定一定時間內(nèi)，可以用于城市建設(shè)土地總量、分布等，這個規(guī)劃是十分剛性的。”中國土地綜合開發(fā)研究中心研究員何柏青表示。

　　與此同時，城市發(fā)展規(guī)劃則是經(jīng)嚴(yán)格的上級政府審批、同意的城市布局、建設(shè)規(guī)劃。通常由屬地規(guī)劃部門編制規(guī)劃，由上級政府批準(zhǔn)后實施。如北京、上海這樣的直轄市，則需要國務(wù)院審批同意，同樣具有極強(qiáng)的剛性。

　　“但是，規(guī)劃部門管城市發(fā)展總體規(guī)劃，國土部門管土地利用規(guī)劃，兩個部門管兩個規(guī)劃，有不少沖突的地方，我們在規(guī)劃報批的時候，就遇到過城市規(guī)劃紅線和土地規(guī)劃紅線不一致的問題，好幾年辦不下土地證，兩個部門又平級，誰也管不了誰。”一位開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)人表示。

　　地方將行嘗試

　　“在中央城市工作會議上，基本形成的共識是，有條件的地方可以先行探索、嘗試土地資源主管部門與城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門合一。”一位參加了中央城市工作會議的地方官員表示，他們也在積極考慮本地區(qū)城市的條件和整合兩個機(jī)構(gòu)的技術(shù)可行性。

　　2015年年底，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在本系統(tǒng)年度工作會議上均強(qiáng)調(diào)，要做好土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)、協(xié)同工作。上述地方官員告訴記者，中央城市工作會議已經(jīng)做出決定，推進(jìn)兩圖合一，即城市發(fā)展總體規(guī)劃（圖）與土地利用規(guī)化（圖）合一。

　　何柏青認(rèn)為，推進(jìn)兩圖合一實際上即是中央對國土資源主管部門和城市規(guī)劃主管部門合一提出了要求。“如果兩個規(guī)劃都合一了，那么再由兩個部門做一個規(guī)劃和執(zhí)行一個規(guī)劃，就很不合理了，這會帶來政出多門的問題。”

　　在此之前，深圳市、廣州市、上海市均進(jìn)行了相關(guān)的探索和嘗試，在市政府下屬職能部門的層面上，合并了國土資源和城市規(guī)劃兩個部門，組建了國土資源和規(guī)劃委員會或土地規(guī)劃局。這些城市在城市發(fā)展總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的協(xié)同方面，確實有了改進(jìn)，沖突的問題也大為降低。

　　截至本報記者發(fā)稿時止，北京、上海、廣州、深圳四個特大型城市中，只有北京仍然保持國土資源局和城市規(guī)劃委員會分立的格局。“北京的情況相對特殊，有很多中央單位，所以北京還有一個更高級別的首都規(guī)劃建設(shè)委員會。”一位權(quán)威人士稱。

　　記者了解到，在中央城市工作會議結(jié)束后，多個省已經(jīng)籌劃在本省內(nèi)尋找市縣一級城市進(jìn)行試點探索，而后再向更大范圍推廣。